财经车20
星期二
2022年9月
文章来源：郑州产城更新
作者：路子强
指导：秦军锋
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PART 1.
城市更新和城市更新基金概述
2021年我国出台了大量城市更新政策，推动城市更新走向更深层次，其中，住建部11月发布的《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，决定21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作，旨在探索建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续城市更新实施模式。目前，我国基本形成城市更新制度框架、政策体系和工作机制。
从国家层面，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，明确提出了“实施城市更新行动”。城市更新相关内容被写入2021年和2022年全国政府工作报告。
从部委层面，2021年8月，住建设部发布《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》。2021年9月，国务院办公厅印发了《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》。
从省市层面，北京、上海、深圳等二十多个城市陆续提出了全方位、系统化的一些政策，包括了更新条例、操作规范、实施细则、管理办法、专项规划和实施意见，如：《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》、《上海城市更新条例》、《深圳经济特区城市更新条例》、《广州市城市更新条例》、《成都市城市有机更新实施办法》、《重庆市城市更新管理办法》、《青岛市人民政府关于推进城市更新工作的意见》、《珠海经济特区城市更新管理办法》等。
◎ 1.2.1概念界定
城市更新基金是城市发展基金的一类，也是私募性质的股权基金，是通过非公开方式向特定投资者募集资金，主要服务于城市更新建设项目，是一种利益共享、风险共担的基础设施建设投融资工具。
◎ 1.2.2鼓励政策
各地方纷纷出台相关政策，支持以城市更新基金的方式参与城市更新。（见表1）
▲表1 支持成立城市更新基金参与城市更新的政策
◎ 1.2.3运作模式
城市更新基金一般是政府引导性基金，资金来源主要是国企，同时吸纳银行、非银金融机构及民间资本等社会资金。城市更新母基金不完全以盈利为目的，其主要作用是利用政府性资金撬动社会资本，发挥资金的杠杆放大效应，已达到加快城市更新实施目的，如图1所示。在政府相关部门的支持下，通过基金管理人的专业化市场运作，以支持城市更新项目为指导，以股权、债权等方式投资于项目，充分发挥政府引导作用。
▲图1 城市更新基金运作模式及流程图（ 来源：本文梳理绘制）
○ 1.3城市更新基金与城市更新的契合
◎ 1.3.1城市更新基金可解决城市更新项目开发资金困境
城市更新项目具有较强政策导向性、开发周期长、面对主体多、实施难度大等诸多特性。在城市有机更新项目启动前期，由于不确定性较大，融资较为困难。这个阶段可采取基金化的投资方式融资，通过设立城市更新基金等金融品种，以股权为主为项目筹集资本金。
◎ 1.3.2城市更新基金更好地匹配基金出资与施工企业的工程工作量关系
目前城市更新基金的认购主体以属地国有平台公司、房地产企业、建筑类企业、银行等金融机构为主，能够整合各方优势资源加快项目推进。央企施工类企业、地方建工集团等建筑类国企及房地产企业参与城市更新主要是为了参与工程建设，这是他们强项和主业，因此，通过基金平台将这些企业捆绑在一起，由企业按照工程量先认购对应的基金份额，解决前期资金的瓶颈。
◎ 1.3.3城市更新基金筹资更灵活，成本低，募投管退可参照的成熟经验较多，便于管理和退出
相比其他融资方式，城市更新基金在运作期限、资金成本等方面具有一定优势。一方面，利用基金模式不仅可以寻找到更具专业化的合作伙伴，而且也能有效整合各类资源。另一方面，有别于传统重资产的基础设施投资，基金模式更偏向于中短期资产配置。
PART 2.
各地城市更新基金统计分析
○ 2.1整体情况
为了更全面了解城市更新基金的运行情况，本文按照已备案的城市更新基金、已注册的城市更新基金和在筹备的城市更新基金三类进行统计分析。据不完全统计，截止2022年8月31日，中国证券投资基金业协会备案的名称中涉及“城市更新”字样的私募投资基金数量61只（其中近两年备案9只），注册成立且未备案的城市更新基金13只，在筹备城市更新基金11只。
◎ 2.2.1区域分布
以近几年已经备案及注册成立未备案的22只城市更新基金为统计样本，按照区域进行统计分析，发现华东地区成立最多，有9只，占比41%，另外华中、东北地区还未实现零的突破。（见图2）
▲图2 22只样本城市更新基金区域分布 （来源：本文梳理绘制）
◎ 2.2.2基金管理人类型
22只城市更新基金的基金管理人73%为政府控股或参股的基金管理人。（见图3）
▲图3 22只样本城市更新基金管理人背景 （来源：本文梳理绘制）
◎ 2.2.3已存续年限
22只城市更新基金在近1年内成立的为9家，占比达41%。（见图4）
▲图4 22只样本城市更新基金存续年限（ 来源：本文梳理绘制）
◎ 2.2.4规模情况
22只城市更新基金的基金规模分布相对分散，5-20亿元数量最多，占比为32%。（见图5）
▲图5 22只样本城市更新基金规模（ 来源：本文梳理绘制）
◎ 2.2.5基金投资人类型
以运营6年，投资4个项目的上海城创城市更新股权投资基金合伙企业(有限合伙)为例分析，基金投资人构成情况如图6所示。
▲图6上海城创城市更新基金投资人类型（ 来源：本文梳理绘制）
○ 2.3城市更新基金归纳分析
◎ 2.3.1基金运作方式
大部分城市城更新基金通常以政府主导、属地国有企业牵头发起，联合社会资本，采用设立母子基金架构进行设立，子基金一般针对城市更新中边界清晰、性质统一的具体子项目。
◎ 2.3.2基金管理人类型
目前设立的城市更新项目由政府平台公司作为实施主体，因此大部分基金的基金管理人以政府平台公司下属的基金管理人为主。
◎ 2.3.3基金投资人来源
目前城市更新基金的认购主体以属地国有平台公司、房地产企业、建筑类企业、银行等金融机构为主，能够整合各方优势资源加快项目推进。
◎ 2.3.4基金投资项目
目前，城市更新基金的投资人以房地产和建筑施工企业为主，更多聚焦城市更新类型中的老旧小区更新、城中村更新，对于旧工业区更新、历史文化承载区更新项目投资倾斜较少。城市更新基金更多倾向于政府重点推进，收益回报和退出机制明确的项目。如上海城市更新引导基金，投资领域将聚焦于上海市城区的旧城改造、历史风貌保护、租赁住房等城市更新项目。
对于“退二优二”的城市更新中“工改工”项目是存量更新阶段产业高质量发展的重要途径，因此，探索适应“工改工”的城市更新基金投融资机制，对我国下一阶段的城市更新和区域产业发展具有重要意义。
PART 3.
城市更新基金模式案例简析
○ 3.1北京中关村科技城一号城市更新基金
◎ 3.1.1设立背景
设立中关村科学城城市更新与发展基金，是北京市海淀区进一步优化提升城市功能，增强产业引导和资源管控能力的重要举措。基金分一号、二号两支基金，首期认缴总额均为60亿元，旨在发挥财政资金杠杆撬动作用，引入社会资本共同推进城市建设，解决区属国企建设产业项目资本金不足问题。
2021年9月，北京中关村科技城一号、二号城市更新与发展投资中心（有限合伙）完成工商登记注册，其中，2022年7月，北京中关村科学城一号城市更新与发展投资中心（有限合伙）投资东升科技园二期1813-L25地块。
▲图7 中关村东升科技园二期1813-L25地块开工仪式和规划图
资料来源： 网络公众号
▲图8 北京中关村科技城城市更新基金架构
资料来源： 本文查阅企业工商信息绘制
由北京市引导基金出资引导，联合国有控股金融机构、建筑施工企业设立，能够促进优势互补，通过政企合作共赢，提高各自核心竞争力，投资项目为产业园建设项目，对于引导城市更新基金投资于老旧小区、城中村之外的产业园项目具有带动作用。
○ 3.2上海城创城市更新基金
上海积极探索市场化方式为城市更新提供金融支持，尤其是在引入城市更新基金方面走在国内前列。自2016年起，上海在提速城市更新上推出创新园区行动计划，通过促进传统工业园区转型与科创中心建设来更新城市功能。同年4月，上海城创投资管理股份有限公司设立“上海城创城市更新股权投资基金”，该基金是上海第一支城市更新股权投资基金，总规模约30亿元，由多家大型国资背景及有意愿参与城市更新领域的企业作为主要出资人。目前，上海城市更新基金已成功改造并运营了“邯郸路城市产业综合体项目”。
▲图9 基金投资的邯郸路城市产业综合体项目更新前后实景图
资料来源：网络公众号
▲图10 上海城市更新引导基金架构
资料来源： 本文查阅企业工商信息绘制
发起设立的模式创新。联合多家行业标杆企业和大型金融机构，按照“政府指导、国企发起、市场运作”的原则，共同发起城市更新基金。
“引导基金+子基金”模式。通过母基金引导，实现一只母基金带动四只子基金的放大效应，投资于这些领域范围内的子基金以及被投资企业开展活动。
投资经验具有借鉴意义。重点建设和运营一批环旧城中心产业带的城市产业综合体，以更好支持产业结构转型升级与城市功能完善提升。此类投融资模式主要针对城市产业综合体的更新改造，其中，政府角色从完全主导逐渐转为引导、放权开发商自主运营。
近年来，道滘镇将镇村工业园改造作为产业转型升级“头号工程”，综合施策，高效推进15宗总投资488亿元、总面积5214亩的“工改工”、产城融合城市更新项目，连续两年超额完成东莞市下发的“工改工”拆除平整任务。
道滘镇将镇村工业园改造项目为集体经济组织自行改造，由东莞金融控股集团有限公司设立的城市更新母基金东莞市城市更新发展投资合伙企业(有限合伙)与东莞市道滘镇集体企业东莞市济川城市开发投资有限公司合资设立东莞市道滘城市更新投资合伙企业（有限合伙），资金用于道滘镇“工改工”产业园区投资建设。
▲图11 基金投资的道滘镇小河沥江围旧厂房片区项目改造前现状和规划图
资料来源：网络公众号
▲图12 东莞市道滘城市更新基金架构
资料来源： 本文查阅企业工商信息绘制
政策支持先行。2021年11月16日，《东莞市城市更新市属企业土地整备开发操作规范（试行）》公布，鼓励市属企业参与城市更新，重点推进连片“工改工”，明确市属企业土地整备开发实施路径和操作细则。
市级和镇级平台合作推进。道滘镇作为更新单元，同时镇集体企业作为更新单元的土地业主方，通过引入东莞市城市更新母基金，由镇平台公司出资成立城市更新子基金实施。
PART 4.
城市更新基金实现路径建议
为适应存量改造提质背景下城市建设发展需要，有序推进城市更新，各城市需要主动调整思路，积极破旧立新，全力破解政策支撑、技术适用、资金支持等方面的难题，探索构建城市更新政策制度和技术规范。以成都市为例，构建“1+N”城市更新政策框架，以《成都市城市有机更新实施办法》为纲领，出台了《成都市城市有机更新资金管理办法》等金融支持政策措施，形成对城市更新的政策支撑体系。
在政府统筹确立城市更新总体规模、近中远期目标，制定更新强度、空间管控、生态和文化保护等规划原则和控规指标前提下，各城市坚持从本市实际出发，明确城市更新基金参与城市更新的规范要求，确立城市更新基金的指导思想、基本原则、基金架构、投资方式、运作管理等，建立规范化操作流程及工作规则等。以石家庄为例，石家庄市财政局坚持从实际出发，坚持问题导向，起草了《石家庄市城市更新基金设立方案》《石家庄市城市更新基金管理暂行办法》，并征求社会意见。
政府引导母基金提供的项目前期融资渠道，很好地完善了城市有机更新整个融资链条，为后续资本进入营造了良好的金融环境，也有利于后续的投融资机构去发现项目价值并提供进一步的资金支持。北京、上海、东莞城市更新基金的设立模式、股权架构是经科学性论证基础上设计出来的，是一种新型城市更新融资机制，具有可操作性和严谨性，对于其他省市以成立城市更新基金的方式实施具有很强的借鉴意义。
总的来看，目前城市更新基金的投融资模式选择方面各地都积极进行实践探索，但是研究多为实践经验的归纳总结。大多数城市更新项目，其公共利益和商业利益无法完全分割。基于回报机制的分析框架，我们建议城市更新基金在投融资设计要理清投入回报机制，尽可能平衡投资收益。如果项目有较好的投资回报率，才有可能利用吸引社会资本，利用资本市场进行融资。这些回报应包括实现现金流收入，土地的增值收益，商业发展带来的财政收入的增加和公共利益的提升，这有利于协调各方利益需求。
