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林健
北京明树数据科技有限公司
一、相关背景
受国际外部环境错综复杂以及新冠疫情突如其来的影响，近年来国内经济下行压力持续增加，稳经济、促投资成为亟需解决的首要目标。地方政府专项债券是地方政府进行基础设施建设的重要资金来源，在拉动有效投资、稳定宏观经济方面发挥着重要的作用，其发行规模连年攀升。截止目前，2022年全国地方政府新增专项债券发行规模已突破4万亿元大关，成为了当前地方政府拉动投资最炙手可热的政策工具，也成为了积极财政政策最直接有效的重要抓手。2022年，地方政府专项债券无论是发行节奏还是使用频率都较以往明显提速， 早发行、早下达、早使用、早形成实物工作量已成为2022年地方政府专项债券的时代标签。回顾2022年地方政府专项债券的发展情况，明树数据从以下几个方面进行盘点总结，以供参考。
二、盘点分析
（一）地方政府新增专项债券相关政策演变
2022年，国务院、财政部、国家发改委等相继召开会议或者出台文件，针对地方政府专项债券的使用范围等内容做出进一步明确，为地方政府专项债券项目的谋划申报划定了红线范围。明树数据梳理了以下主要的政策演变会议或文件：
2022年4月12日，国务院新闻办公室召开政策例行吹风会，会议指出2022年专项债券发行使用进度明显快于往年，同时提出要合理扩大专项债券使用范围。
第一，继续用于9大领域。2022年专项债券继续重点用于 交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等9大领域。同时，继续实施专项债券投向领域负面清单管理，严禁将债券资金用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及非公益性资本支出项目等。
第二，合理扩大使用范围。主要包括三个方面：一是加大惠民生、解民忧等领域投资。财政部会同国家发展改革委组织各地补报了一批2022年专项债券项目，指导地方将 城市管网建设、水利等重点领域项目作为补报重点。二是支持增后劲、上水平项目建设。主要是围绕 新基建等加大支持力度，研究将具有公益性且有一定收益的信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施作为支持重点。三是推动补短板、强弱项项目建设。要求各地围绕全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化，做好农业农村领域项目储备，将 粮食仓储物流设施作为专项债券支持重点，支持重要农产品特别是粮食供给，保障国家粮食安全。
2022年6月13日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号）。《意见》指出，要加强地方政府债务管理。坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责。落实省级政府责任，按属地原则和管理权限压实市县主体责任，通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险，切实降低市县偿债负担，坚决查处违法违规举债行为。健全地方政府债务限额分配机制，一般债务限额应与一般公共预算收入相匹配， 专项债务限额应与政府性基金预算收入及项目收益等相匹配，促进融资规模与项目收益相平衡，完善专项债券资金投向领域禁止类项目清单和违规使用专项债券处理处罚机制。
2022年7月14日，财政部召开2022年上半年财政收支情况新闻发布会。发布会指出今年上半年，专项债券在发行使用方面有如下四个特点： 一是下达时间早。二是发行进度快。三是重大项目优先支持。要求各地将专项债券资金优先用于支持纳入国家“十四五”规划《纲要》和重大区域发展战略的重点项目，坚决不“撒胡椒面”。 四是撬动投资作用明显。财政部门积极引导项目单位与商业银行对接，对偿还专项债券本息后收益仍有剩余的项目，项目单位可根据剩余专项收入情况申请市场化配套融资。
2022年7月21日，国务院召开常务会议。会议指出，政策性开发性金融工具、专项债等政策效能释放还有相当大空间，并能撬动大量社会资金，要以市场化方式用好，更好发挥有效投资补短板调结构、稳就业带消费综合效应和对经济恢复发展的关键性作用。依法合规做好政策性开发性金融工具资金投放等工作，强化激励、不搞地方切块，成熟项目越多的地方得到的支持越大。 加快专项债资金使用。
2022年8月30日，财政部发布《2022年上半年中国财政政策执行情况报告》，报告指出合理安排地方政府专项债券，保障重点项目建设。坚持“资金跟着项目走”，做深做细专项债券项目储备，用好用足专项债券作为重大项目资本金政策，优化专项债券投向领域， 将新型基础设施、新能源项目纳入重点支持范围，严格资金使用监管，不撒“胡椒面”，重点支持在建和能够尽快开工的项目，扩大有效投资。
2022年9月7日，国务院召开常务会议。会议指出，基础设施等事关发展和民生，投资空间大，要继续用好专项债补短板。会议决定， 依法盘活地方2019年以来结存的5000多亿元专项债限额，70%各地留用，30%中央财政统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜。各地要在10月底前发行完毕，优先支持在建项目，年内形成更多实物工作量。
2022年9月23日，国务院发布《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号）。《通知》指出，要加快地方政府专项债券发行使用并扩大支持范围。抓紧完成今年专项债券发行使用任务，加快今年已下达的3.45万亿元专项债券发行使用进度，在6月底前基本发行完毕，力争在8月底前基本使用完毕。在依法合规、风险可控的前提下，财政部会同人民银行、银保监会引导商业银行对符合条件的专项债券项目建设主体提供配套融资支持，做好信贷资金和专项债资金的有效衔接。在前期确定的交通基础设施、能源、保障性安居工程等9大领域基础上，适当扩大专项债券支持领域，优先考虑将 新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围。
2022年9月，国家发展改革委办公厅将可用作项目资本金的领域在原有10个领域的基础上增加 新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施3项。
（二）地方政府新增专项债券发行额度
图1：历年全国地方政府新增专项债券发行额度（单位：万亿元）
数据来源：财政部 明树数据
（三）地方政府新增专项债券发行领域
2017年，财政部发布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号），优先选择 土地储备、政府收费公路2个领域在全国范围内开展试点。除土地储备、收费公路额度外，各地利用新增专项债务限额，以及利用上年末专项债务限额大于余额的部分自行选择重点项目试点分类发行专项债券的，由省级政府制定实施方案以及专项债券管理办法，提前报财政部备案后组织实施。
2017年、2018年，财政部先后发布《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）>的通知》（财预〔2017〕62号）、《关于印发<地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）>的通知》（财预〔2017〕97号）、《关于印发<试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法>的通知》（财预〔2018〕28号），意味着全国地方政府新增专项债券以 土地储备专项债券、收费公路专项债券、棚户区改造专项债券为主。
2019年9月4日国务院召开常务会议，会议表示扩大专项债券使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。专项债资金 不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。
2020年，财政部发布《关于<加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知>》（财预〔2020〕94 号），重点用于国务院常务会议确定的 交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域。积极支持“两新一重”、公共卫生设施建设中符合条件的项目，可根据需要及时用于加强防灾减灾建设。
2020年7月1日国务院召开常务会议，会议决定着眼增强金融服务中小微企业能力，允许地方政府专项债合理支持 中小银行补充资本金。
2021年，财政部办公厅、国家发展改革委办公厅联合发布《关于<梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知>》（财办预〔2021〕29号），《通知》规定，新增专项债券必须用于建设项目，不得用于偿还债务。2021年新增专项债券重点用于 交通基础设施，能源项目、农林水利、生态环保项目、社会事业、城乡冷链物流设施，市政和产业园区基础设施，国家重大战略项目，保障性安居工程等领域。
2022年4月12日，国务院新闻办公室召开政策例行吹风会，会议指出2022年专项债券继续用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等9大领域。同时合理扩大使用范围，将 城市管网建设、水利等重点领域项目作为补报重点、围绕 新基建等加大支持力度、将 粮食仓储物流设施作为支持重点。
根据财政部公开发布的数据，2022年1至10月份，全国共累计发行地方政府新增专项债券39830.75亿元，其中发行领域排在前三名的为“市政和产业园区基础设施”领域13605.78亿元，占比34.16%；“社会事业”领域7352.79亿元，占比18.46%；“交通基础设施”领域6731.56亿元，占比16.90%。由此可见，“市政和产业园区基础设施”领域为发行的主要领域，其占比超过三分之一，具体各发行领域情况如下图所示：
图2：2022年1至10月全国地方政府新增专项债券发行领域
数据来源：财政部 明树数据
各个领域1至10月份的新增专项债券发行规模趋势图如下所示：
图3：2022年1至10月全国地方政府新增专项债券各领域发行规模（单位：亿元）
数据来源：财政部 明树数据
由此可知，2022年1至10月各个领域的新增专项债券发行主要集中在1月、2月、3月、5月、6月和10月。
（四）地方政府新增专项债券发行地区
2022年1至10 月,全国 37个省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团（不包括港、澳、台地区）共计发行了地方政府新增专项债券 39830.75 亿元。其中，发行地区额度排在前五名的是广东省3723.00亿元，占比9.35%；山东省2981.00亿元，占比7.48%；河南省2400.00亿元，占比6.03%；河北省2294.00亿元，占比5.76%；四川省2270.00亿元，占比5.70%。广东省依然保持住地方政府新增专项债券的发行领先地位，各地区发行情况如下图所示：
图4：2022年1至10月全国地方政府新增专项债券发行地区（单位：亿元）
数据来源：财政部 明树数据
按地理区划划分，2022年1至10 月,华东地区共计发行了地方政府新增专项债券13391.72亿元，占比超过三分之一，华中地区发行了5732.40亿元，占比14.39%，华南地区发行了5655.28亿元，占比14.20%。由此可见，华东地区在地方政府新增专项债券发行上为绝对龙头地位。按地理区划的发行情况具体如下图所示：
图5：2022年1至10月全国按地理区划地方政府新增专项债券发行情况（单位：亿元）
数据来源：财政部 明树数据
（五）地方政府新增专项债券发行期限
2022年1至10 月,全国 37个省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团（不包括港、澳、台地区）共计发行了地方政府新增专项债券 39830.75 亿元。根据新增专项债券发行期限，明树数据整理得出发行期限最多者为20年期，发行额度为10874.16亿元，占比27.30%；发行期限为15年期的紧随其后，发行额度为9780.45亿元，占比24.56%。发行期限为10年及其以上年期的共计34965.83亿元，占比达到87.79%；发行期限为20年及其以上年期的共计18309.98亿元，占比接近50%，反映出专项债券的发行期限以中长期为主，并有逐渐拉长的趋势。具体如下图所示：
图6：2022年1至10月全国地方政府新增专项债券发行期限（单位：亿元）
数据来源：财政部 中国债券信息网 明树数据
三、结语
2022年，地方政府专项债券作为国家基础设施建设的重要推手发挥了其重要的作用，不但新增额度达到历史最高位而且发行速度达到历年最快，体现了国家稳经济、促投资的决心。国家发展改革委办公厅日前发布《关于组织申报2023年地方专项债券项目的通知》（发改办投资〔2022〕873号），专项债券需求规模按照提前下达2023年用于项目建设的专项债券分配本地区额度的3倍左右(2.5-3.5倍)把握。政府由债务向投资转化这一思路的政策效果依然在显著体现。但明树数据认为，项目质量是本质核心，把握好地方政府专项债券数量与质量的平衡是落实专项债券“资金跟着项目走”这一根本原则的重要体现。
注：依据财政部注释，部分数据因四舍五入原因，存在总计与分项合计不等的情况。
作者简介：
林健 北京明树数据科技有限公司高级研究员，长期从事基础设施建设投融资咨询工作，有着世界500强大型央企的投资管理经验，擅长PPP、地方政府专项债等当下热点的政府投融资模式。
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